İPTAL VE YÜRÜTMEYİ DURDURMA KARARLARININ
HUKUKİ SONUÇLARI
EZGİ ÖĞREDENLER
I.GİRİŞ
İdare, kamu görevini yerine getirirken kamu gücüne dayanır ve bu güce dayanarak kamu hizmetlerini yürütürken üstün ve ayrıcalıklı yetkilerle donatılmıştır. İdarenin bu sebeplerle ilgililerin rızasını almaksızın tek yanlı olarak idari işlemler tesis etmesi mümkündür. Bu söz konusu işlemler, karine gereği iptal edilinceye kadar hukuka uygun kabul edilir. Dolayısıyla hayata geçen bir idari işlemin hukuka aykırılığı sebebiyle iptal edilebilmesi için, idari yargıda dava açılması gerekir ancak dava açmak işlemin yürütmesini durdurmaz. Bu durumun ortaya çıkardığı sakıncaların giderilmesi düşüncesiyle 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde yürütmenin durdurulması kurumu kabul edilmiştir. Buna göre, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir. Böylece dava sonuçlanıncaya kadar idari işlemin hukuki sonuç doğurmasının önüne geçilmiş olur. Buna ek olarak belirtmek gerekir ki, idari işlemlere karşı yargı yolunu açık tutan Anayasamıza göre de, idari işlemlerden menfaatleri zedelenen, hakları ihlal edilen kişiler bu işlemleri idari davalar suretiyle idari yargıya taşırlar. Burada çalışmanın henüz giriş aşamasında kısaca açıklamaya çalıştığım husus esasen idari yargıdaki iptal davaları ile yürütmeyi durdurma kurumunun birbiriyle sıkı bağlantı içinde olduğudur. Tam olarak bu noktada, idarenin işlemleri ile ilgili birkaç açıklama yapmakta fayda olacaktır. İdari işlem, yetkili makamın tek yanlı irade açıklaması ile yaptığı bir işlemdir. İşlemin muhatabının rızasının alınması gerekmez ve muhatabın rızasına bağlı olmaksızın hukuki sonuç doğurur. Yukarıda da belirtmiş olduğum gibi, idari işlemler hukuka uygunluk karinesi gereği hukuka uygun kabul edilirler ve idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönlerinden biri ile hukuka aykırı olmaları durumunda ise söz konusu işlemin hukuk dünyasında geriye dönük olarak ortadan kaldırılması için iptal davası açmak gerekecektir.
Ülkemizde idarenin yargısal denetimi, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemeleri tarafından gerçekleştirilmektedir. Bu mahkemelerde idari eylem ve işlemler ile idari sözleşmelerden kaynaklanan davalar çözüme kavuşturulmaktadır. Bu mahkemeler aracılığıyla kişiler iptal davası açarak idarenin hukuka aykırı işlemlerini ortadan kaldırmakta, tam yargı davaları ile de idarenin eylemlerinden ötürü uğramış oldukları maddi ve manevi zararları tazmin ettirmektedirler. Dolayısıyla bu noktada idari yargıda açılabilecek temelde üç tür dava çeşidini olduğunu söyleyebiliriz. Bunlar, iptal davası, tam yargı davası ve idari sözleşmelerden doğan davalardır. Bunlardan ilki iptal davalarıdır ve konusu idari işlemler olabilmekteyken, ikinci dava türü olan tam yargı davalarına ise hem idari işlemler hem de idari eylemler konu olabilmektedir. Yani denilebilir ki tam yargı davaları iptal davalarına göre daha geniş kapsamlı bir dava türü olmaktadır. İdari sözleşmelerden doğan davalar ise, İYUK md.2 fıkra 1 c bendine göre, tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalardır. Ancak yine de ifade etmek gerekir ki, bazı doktrin görüşleri idari yargı temelinde, iptal davaları ve tam yargı davaları olmak üzere iki tip dava türü olduğunu belirtmektedir.
Genel anlamda da bu temel iki dava türüyle ilgili şu çıkarımda bulunmanın isabetli olacağı kanaatindeyim. İptal davası ile işlem iptal edilip ortadan kaldırıldığı halde, tam yargı davası ile bir hakkın yerine getirilmesi, saldırının durdurulması, eski duruma getirilmesi veya zararın tazmin edilmesi sağlanmaktadır. Bu yönü itibarıyla da esasen tam yargı davası bir nevi tazminat davası niteliğindedir. İptal davası sonucunda ise herhangi bir tazmin sağlanmaksızın yalnızca dava konusu işlemin iptali yönünde hüküm kurulabilmesi sağlanacaktır.
II.İPTAL DAVASI
Bu başlık altında çalışmamızın konu alanından çok ayrılıp, çalışmanın sınırlarını genişletip dağınıklık yaratmaması adına giriş kısmında idari yargı dava türlerinden de kısaca bahsettikten sonra konu bütünlüğünü sağlamak için bu kısımda iptal davalarının hukuki sonuçları üzerinde durmakta fayda olduğunu düşünüyorum.
İdare mahkemelerinde görülen dava türlerinden biri de iptal davalarıdır. İptal davaları, idari işlemlerin yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönlerinden biri ile hukuka aykırı olmaları durumunda iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan davalardır. Burada önemine istinaden şu noktaya vurgu yapılması gerekir. İptal davalarında menfaat ihlali yeterli görülmüş olup, tam yargı davalarında olduğu gibi hak ihlalinin varlığı aranmamaktadır. Belirtmeliyiz ki, iptal davaları, idari işlemler hakkında açılan en temel ve en yaygın dava türüdür. İdari işlemin hukuka aykırılığı halinde, bu işlemin iptali istenebilir. İptal davaları sayesinde, idarenin hukuka aykırı işlemleri iptal edilerek, kişilerin haklarının korunması sağlanır.
İptal davaları, idari yargıya özgü bir dava türü olmakla birlikte yalnızca idari işlemlerin hukuka aykırılığı halinde açılabilir. Bu demektir ki kesinlikle hukuka uygun bir idari işlem için iptal davası açmak mümkün değildir. İdari işlemin hukuka aykırılığı ise yukarıda da belirttiğim üzere, yetki, şekil, sebep, konu ve amaç yönlerinden biri ile gerçekleşebilir. İptal davasının amacı söz konusu idari işlemin iptali suretiyle geri alınmasıdır.
İdari işlemlere karşı, idare mahkemelerinde dava açma süresi İYUK md.7 uyarınca kural olarak 60 gündür. Bu süre hak düşürücü süredir ve bu sürenin başlangıcı, ilgili idari işlemin ilgilisine tebliğinden itibaren hesaplanır.
İdare mahkemeleri yalnızca hukuka uygunluk denetimi yapmakla yetkilidirler. Dolayısıyla idarenin yerine geçerek karar veremez ve yerindelik denetimi yapamaz. Yani denilebilir ki, iptal davası sonucunda hakim yalnızca dava konusu idari işlemin iptaline karar verebilme yetkisine sahip olup, kurulacak hüküm ile idarenin yerine işlem tesis edebilmesi mümkün değildir.
İdari işlemin iptali için dava açmadan önce, işlemi tesis eden idareye başvuru zorunlu olmayıp, idareye başvuru yapmaksızın doğrudan iptal davası açmak mümkündür. Ancak ihtiyari olarak kişi isterse, ilgili idareye işlemin ortadan kaldırılması veya düzeltilmesi için başvuruda bulunabilir. Bu başvuru, idarenin başvuruyu reddetmesi veya reddetmiş sayılmasına kadar iptal davası açılması için öngörülen 60 günlük süreyi durduracaktır.
İdare mahkemelerinde ilgili idari işlem için açılan iptal davası, doğrudan idari işlemin yürütmesini durdurmaz. İdari işlemin yürütmesinin durdurulmasına karar verilebilmesi için, ayrıca idare mahkemesinden talepte bulunmak gerekir. İdare mahkemesi tarafından yapılacak değerlendirme sonucu, İYUK md.27’ deki şartların sağlandığı kanaatine varılırsa, yürütmenin durdurulması kararı verilecektir.
İptal davası sonucunda; dava konusu idari işlemin iptaline karar verildiğinde, iptal kararı geçmişe yürüyecektir. Yani ilgili işlem, hiç yapılmamış gibi kabul edilerek tüm sonuçları ile birlikte ortadan kalkacaktır. Danıştay kararlarında da bu durum yani idari işlemin iptali halinde geçmişe yürüyeceği vurgulanmıştır.
Danıştay 8. Daire 2016/5917 Esas, 2021/1583 Karar, 16.03.2021 tarihli kararında ;
‘ İdari yargıda, idari işlemin iptali istemiyle açılan davalarda verilen iptal kararları, dava konusu işlemdeki sakatlığın ortaya çıktığı ana kadar geriye yürür ve sakat işlemi ortadan kaldırır ve dava konusu idari işlemi hukuk aleminden tüm etki ve sonuçları ile siler.’ şeklinde ifade edilmiştir.
III.İPTAL DAVALARI SONUCUNDA MAHKEMENİN VEREBİLECEĞİ KARARLAR
1-) Davanın reddi kararı: İdari işlemin hukuka aykırı olmadığına karar verilmesi halinde, mahkeme davayı reddeder.
2-) İptal kararı: İdari işlemin hukuka aykırı olduğuna karar verilmesi halinde, mahkeme idari işlemi iptal eder. İdari işlemin iptali, idari işlemin bütün hüküm ve sonuçlarıyla ortadan kaldırılması anlamına gelir.
3-) Yürütmeyi durdurma kararı: İdari işlemin uygulanmasının, dava sonunda verilebilecek karardan önce, telafisi güç veya imkânsız zararlar doğurması halinde, mahkeme idari işlemin uygulanmasını durdurabilir.
IV.İPTAL DAVALARINDA YÜRÜTMEYİ DURDURMA KARARI
İptal davaları, idari işlemlerin hukuka aykırılığı halinde açılan davalardır. İptal davalarının sonucunda mahkeme, idari işlemin hukuka aykırı olduğuna karar verirse, idari işlemi iptal eder. İdari işlemin iptal edilmesi halinde, bu işlem ortadan kalkar ve idari işlemle elde edilen sonuçlar ortadan kaldırılır.
Burada yeri gelmişken, idare hukukumuza ilişkin, daha önce de çalışma başında değindiğim hukuka uygunluk karinesinden bahsetmeliyiz. Bu karineye göre, idarenin yaptığı işlemler, aksi kanıtlanıncaya kadar hukuka uygun kabul edilir. İdari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanmaktadır. İdari işlemlerin hukuka aykırı oldukları yargı yerlerince tespit edilmelerine kadar, idari işlemler bu karineden yararlanmakta ve herhangi ikinci bir irade olmaksızın hukuk aleminde etki doğurmaya devam etmektedirler. Ancak bazı durumlar vardır ki, işlemin gerçekleşmesi halinde telafisi güç ve imkansız zararlar ortaya çıkması çok muhtemeldir. Kişinin haklılığı, bir başka deyişle işlemin hukuka aykırı olduğu hususu yargılama sonucunda anlaşılacaktır. Yargılamanın sonucunu beklemek ortaya çıkacak zararın telafisini güç ya da imkansız hale getirecek ise bu durumda ciddi mağduriyetler yaşanacaktır. Diyelim ki, belediye yıkım kararı verdi, siz de bu kararın yani idari işlemin iptali için dava açtınız. Dava açmakla beraber idare durmayacaktır ve belediye yıkımı gerçekleştirecektir. Söz konusu eviniz yıkılıp, siz ailenizle sokakta kaldıktan bir yıl sonra sizin haklı olduğunuza dair karar verilmesi halinde adaletten bahsedebilir misiniz? Bu soruya evet demek pek tabii ki mümkün görünmemektedir. İşte bu nedenle idari yargıya özgü bir kurum olan yürütmeyi durdurma kararı vasıtasıyla bunu zamanında ve etkin kullanmak mağduriyetinizi engellemek açısından çok önemlidir.
Bu minvalde, aşağıdaki başlıkta kapsam olarak daha da detaylandırılacak olmakla birlikte diyebiliriz ki, iptal davalarında yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemin uygulanmasının, dava sonunda verilebilecek karardan önce, telafisi güç ve imkansız zararlar doğurması halinde, mahkeme tarafından verilen bir tedbir kararıdır.
V.YÜRÜTMEYİ DURDURMA KARARI
Bireylerle idare arasındaki hukuki ilişkide, idarenin üstün kamu gücü kullanması, tek taraflı tasarrufları ile kişilerin hukuki durumlarını değiştirebilmesi, kişiler lehine haklar ve aleyhine borçlar meydana getirebilmesi nedeniyle, güçlü olan idarenin hukuka aykırı eylem ve işlemleri karşısında bireylerin temel hak ve hürriyetlerinin korunması, verilecek kararlarla idarenin hukuka bağlılığının sürdürülmesi, idari yargı denetiminin, dolayısıyla hukukun üstünlüğü ilkesinin bir gereğidir.[1]
Konunun bütünlüğünü bozmamak adına yukarıdaki başlıkta iptal davalarında yürütmeyi durdurma kararından kısaca bir bahsettikten sonra burada ilgili konu içeriğine daha kapsamlı bakmakta yarar olduğunu düşünüyorum. Öncelikle yukarıda da belirtmiş olduğumuz gibi, idari işlemler hukuka uygunluk karinesinden yararlanırlar ve işlem aleyhine dava açılması, idari işlemin yürütülmesini durdurmaz. İdarenin hukuka aykırı işlemlerinin dava konusu edilmiş olsalar dahi yürürlüğünü sürdürmeleri ve açılan davaların çok uzaması sonucu kişilerin temel hak ve hürriyetlerinin kolayca tehlikeye girebileceği endişe ve düşüncesiyle, iptal davaları için idare hukukuna özgü bir kurum olan ‘yürütmenin durdurulması’ kabul edilmiştir.
İdari yargıda yürütmenin durdurulması kararlarını, bir idari davada, davacının istemi üzerine, yani talep halinde, yargı yerinin bir idari işlem ya da yargı kararının uygulanmasını dava sonuna kadar ertelenmesi olarak tanımlamak doğru olacaktır. Yürütmenin durdurulması kararı, idari işlemin uygulanmasını erteleyen geçici bir önlemdir.
Nihai kararın yargısal süreçler nedeniyle zaman alacağı durumlarda, kişi hak ve özgürlükleri açısından telafisi güç veya giderilmesi imkansız durumların ortaya çıkmasını önlemek amacıyla öngörülen geçici bir hukuki koruma tedbiri olan yürütmenin durdurulması, idari işlemin re’sen icra edilebilir ve hukuka uygun olma karinesi ile herkes tarafından uyulma zorunluluğunu dava sonuna kadar askıya almaktadır. Yürütmenin durdurulmasının temel mantığı, dava sonunda verilecek kararın tam anlamıyla uygulanma olanağını artırmanın yanında, hak ve hürriyetlere yapılan hukuksuz müdahalenin mümkün olduğunca erken giderilmesinin sağlanmasıdır. [2]
Yürütmeyi durdurma kararının, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu‘nun 27. maddesinde düzenlendiğini giriş kısmında da belirtmiştik. Bu maddeye göre, idari işlemin uygulanmasının, dava sonunda verilebilecek karardan önce, telafisi güç veya imkânsız zararlar doğurması halinde, mahkeme, idari işlemin uygulanmasının durdurulmasına karar verebilir. Madde kapsamını inceleyecek olursak;
a-) Danıştay’da veya idari mahkemelerde dava açılması dava edilen idari işlemin yürütülmesini durdurmaz.
b-) Danıştay veya idari mahkemeler, idari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda, davalı idarenin savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra gerekçe göstererek yürütmenin durdurulmasına karar verebilirler. Uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerin yürütülmesi, savunma alındıktan sonra yeniden karar verilmek üzere, idarenin savunması alınmaksızın da durdurulabilir. (Ek cümle: 21/2/2014-6526/17 md.) Ancak, kamu görevlileri hakkında tesis edilen atama, naklen atama, görev ve unvan değişikliği, geçici veya sürekli görevlendirmelere ilişkin idari işlemler, uygulanmakla etkisi tükenecek olan idari işlemlerden sayılmaz. Yürütmenin durdurulması kararlarında idari işlemin hangi gerekçelerle hukuka açıkça aykırı olduğu ve işlemin uygulanması halinde doğacak telafisi güç veya imkânsız zararların neler olduğunun belirtilmesi zorunludur.
c-) Dava dilekçesi ve eklerinden yürütmenin durdurulması isteminin yerinde olmadığı anlaşılırsa, davalı idarenin savunması alınmaksızın istem reddedilebilir.
d-) Vergi mahkemelerinde, vergi uyuşmazlıklarından doğan davaların açılması, tarh edilen vergi, resim ve harçlar ile benzeri mali yükümlerin ve bunların zam ve cezalarının dava konusu edilen bölümünün tahsil işlemlerini durdurur. Ancak, 26 ncı maddenin 3 üncü fıkrasına göre işlemden kaldırılan vergi davası dosyalarında tahsil işlemi devam eder. Bu şekilde işlemden kaldırılan dosyanın yeniden işleme konulması ile ihtirazi kayıtla verilen beyannameler üzerine yapılan işlemlerle tahsilat işlemlerinden dolayı açılan davalar, tahsil işlemini durdurmaz. Bunlar hakkında yürütmenin durdurulması istenebilir. (Ek cümle: 19/1/2022-7351/2 md.) (İptal cümle:Anayasa Mahkemesi’nin 1/6/2022 tarihli ve E.: 2022/14, K.:2022/70 sayılı Kararı ile.)
e-) Yürütmenin durdurulması istemli davalarda 16 ncı maddede yazılı süreler kısaltılabileceği gibi, tebliğin memur eliyle yapılmasına da karar verilebilir.
f-) Yürütmenin durdurulması kararları teminat karşılığında verilir; ancak, durumun gereklerine göre teminat aranmayabilir. Taraflar arasında teminata ilişkin olarak çıkan anlaşmazlıklar, yürütmenin durdurulması hakkında karar veren daire, mahkeme veya hakim tarafından çözümlenir. İdareden ve adli yardımdan faydalanan kimselerden teminat alınmaz.
g-) Yürütmenin durdurulması istemleri hakkında verilen kararlar; Danıştay dava dairelerince verilmişse konusuna göre İdari veya Vergi Dava Daireleri Kurullarına, bölge idare mahkemesi kararlarına karşı en yakın bölge idare mahkemesine, idare ve vergi mahkemeleri ile tek hakim tarafından verilen kararlara karşı bölge idare mahkemesine, kararın tebliğini izleyen günden itibaren yedi gün içinde bir defaya mahsus olmak üzere itiraz edilebilir. İtiraz edilen merciler, dosyanın kendisine gelişinden itibaren yedi gün içinde karar vermek zorundadır. İtiraz üzerine verilen kararlar kesindir.
h-) Yürütmenin durdurulması kararı verilen dava dosyaları öncelikle incelenir ve karara bağlanır.
ı-) Yürütmenin durdurulmasına dair verilen kararlar on beş gün içinde yazılır ve imzalanır.
j-) Aynı sebeplere dayanılarak ikinci kez yürütmenin durdurulması isteminde bulunulamaz.
Türk İdari Yargı Sistemi açısından, Anayasa’nın 125. ve incelediğimiz 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesi, yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için gerekli olan şartları düzenlemekle, idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlara neden olacak nitelikte bulunması şartlarının birlikte gerçekleşmesi halinde mahkemece yürütmenin durdurulması kararı verilebileceğini söylemektedir. Bu minvalde denilebilir ki, bahsettiğimiz her iki koşulun da yürütmeyi durdurma kararı verilebilmesi için aynı anda mevcut olması gerekmektedir. Yani ortada telafisi imkansız bir zarar olabilir fakat işlem açıkça hukuka aykırı değil ise bu takdirde yürütmeyi durdurma kararı verilemeyecektir.
Yürütmeyi durdurma şartlarına ilişkin yeri gelmişken tam olarak bu aşamada eleştirel bir hususa değinmek istiyorum. İdari işlemin iptal edilip hukuk aleminden kaldırılması için hukuka aykırı olduğunun mahkemece tespiti yeterli görülürken, tedbir kararı olan yürütmenin durdurulması için açık hukuka aykırılığın aranması idare hukukunun duayen hocalarından Metin Günday’a göre de bu müessesenin amacıyla bağdaşmamaktadır.
Kanun koyucunun açıkça hukuka aykırılık şartının gerçekleşmesi koşulunu araması, başlı başına yürütmenin durdurulması kararının verilmesini zorlaştırma eğiliminde olduğunun göstergesidir. Kaldı ki, işlemin hukuka aykırı olup olmadığı hususu da, dava dosyasının tekemmül etmesi ve re’sen araştırma ilkesi uyarınca gerekli inceleme ve araştırmanın yapılması sonrasında anlaşılabilecek bir durumdur.[3]
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 27. maddesinde yer verilen yürütmenin durdurulmasına ilişkin düzenlemelerin, evrensel ilke ve normlarla uyumlu olduğundan bahsetmek zordur. Yürütmenin durdurulması kararı verilebilmesi için aranan, idari işlemin açıkça hukuka aykırı olması ve uygulanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlara neden olacak nitelikte bulunması şartlarının birlikte gerçekleşmesi koşulu pek çok davada yürütmenin durdurulması kararı verilmesini zorlaştırmakta ve bu durum etkili yargısal koruma ilkesine aykırı olduğundan bahisle eleştirilmektedir. Zira, uyuşmazlığın çıkarıldığı anda mahkemece re’sen araştırma ilkesinin gereği olan incelemeler yapılmadan işlemin açıkça hukuka aykırı olduğunu tespit etmek her zaman mümkün olmamaktadır. Ancak, bazı dava türleri açısından, bu belirleme yapılmadan idari işlemin askıya alınması işin niteliği gereğidir.
Çağdaş, demokratik hukuk sistemlerinde idari işlemin yürütmesini durdurma konusunda genel eğilim mahkemelerin elini güçlendirme yönünde olmasına karşın, zaman içinde Türk idari yargı sisteminde yürütmenin durdurulması ile ilgili yapılan değişiklikler, şartların kolaylaştırılması yönünde değil, yeni şartların öngörülmesi yönünde olmuştur. Yapılan değişiklikler, idari işlemlerin hukuka uygunluk denetimini yapan idari yargı mercilerinin karar alma yetkilerini sınırlandırmıştır. Yürütmenin durdurulması yetkisinin sınırlandırılması, hem yargıya olan güvensizliği göstermekte; hem de dava sonuçlanana kadar hukuka aykırı da olsa bir idari işlemin yürütülmesi ve zararlar meydana getirmeye devam etmesine yol açmaktadır.[4]
Anayasa Mahkemesi’ne göre, Devletin hak arama özgürlüğünü daraltan bütün sınırlamaları kaldırması ve bu yolla yargı denetimini yaygınlaştırarak adaletin gerçekleştirilmesini sağlaması, hukuk devleti ilkesine yer veren Anayasa’nın 2. maddesi gereğidir.[5]
Bu açılardan bakıldığında, hakimin yürütmenin durdurulması kararı verebilme yetkisinin sınırlandırılmasının, yürütmenin durdurulması kararının yargı yetkisinin ayrılmaz bir parçası ve yargısal denetimin vazgeçilmez bir aracı olması nedenleriyle, Anayasaya ve evrensel hukuk normlarına uygun olduğunu söylemek cidden çok güç olacaktır.
VI.YÜRÜTMEYİ DURDURMA KARARININ HUKUKİ ETKİSİ
Bu başlık altında, yürütmeyi durdurma kararının etkisi bakımından ilgili doktrin görüşlerine yer vermenin faydalı olacağı kanaatindeyim.
Onar, yürütmenin durdurulması kararlarının idari işlemin kanuna aykırılığını göstermeyen, sadece dava konusu işlemin uygulanmasını dava sonuna kadar durduran kararlar olduğunu ifade etmektedir.[6] Bu kapsamda, yürütmenin durdurulması kararının etkisi geçici olduğundan, bu kararın verilmesiyle iptal kararının doğuracağı ağır sonuçların ortaya çıkmayacağını, hukuken iptal edilmemiş işleme dayanılarak tesis edilen işlem ve eylemlerin hükümsüz sayılamayacağını ifade etmiştir. Yazara göre, yürütmenin durdurulması kararı alındığı tarihten itibaren hüküm ve sonuçlarını doğurur.[7]
Sarıca’ya göre, verilen yürütmenin durdurulması kararı ile işlemin hukuka uygunluk karinesi çürümüştür ve işlem yapıldığı andan önceki durum kendiliğinden geri gelir.[8]
Nihayetinde, yürütmenin durdurulması kararlarının hüküm ve sonuçlarının geçmişe yürüdüğü yönünde doktrinde genel kabul oluşmuştur.[9] Bu kapsamda idari makamlar yürütmenin durdurulması kararıyla birlikte, yürütmesi durdurulan işlemden önceki hukuki durumu temin etmelidirler.[10]
Yürütmenin durdurulması kararının dava konusu işlem üzerindeki etkisine açıklık getiren Danıştay, yürütmenin durdurulması kararının verilmesiyle birlikte dava konusu işlemden önceki hukuki durumun geri geldiği görüşündedir. Yürütmenin durdurulması kararının idari işlemin yürürlüğünü askıya alma durumu, idari işlemin tesisinden ve icrasından önceki hukuki durumun yürürlüğünü sağlamak suretiyle meydana gelir.[11] Böylece, yürütmenin durdurulması kararının sonuçları dava konusu işlemin yapıldığı tarihten itibaren etkisini gösterir ve kararla birlikte önce veya sonra yapılan tüm işlemler durur.[12]
Yürütmenin durdurulması kararının etkisi nihai karar verilene kadar devam edebilir. Davanın reddedilmesi halinde ise yürütmenin durdurulması kararı kendiliğinden ortadan kalkar ve yürütmesi durdurulan işlem yeniden yürürlük kazanır. Özetle, yürütmenin durdurulması kararlarının idari işlemi, esas hakkında karar verilinceye kadar askıya alan, davanın esastan karara bağlamasıyla birlikte etkisini yitiren ve iptal kararı ile birlikte davacının yaşanabileceği zorlukları ortadan kaldırmaya hizmet eden bir müessese olduğu söylenebilir.[13]
VII.YÜRÜTMEYİ DURDURMA KARARININ SONUÇLARI
Yürütmeyi durdurma kararının verilmesi halinde, idari işlemin uygulanması da durdurulmuş sayılır. İdari işlemin uygulanması durdurulduğunda, idari işlemle elde edilen sonuçlar da ortadan kalkar. Yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemin kesinleşmesine kadar geçerlidir. İdari işlemin kesinleşmesi halinde, yürütmeyi durdurma kararı kendiliğinden ortadan kalkar.
İdari davanın açılmış olması bunların icrai niteliğini sona erdirmez ve işlemin uygulanmasının yürütülmesini durdurmaz. Yani yürütmenin durdurulması kararı ile işlemin uygulanması askıya alınmaktadır ve bir nevi yürütülmesi durmaktadır. Yürütmenin durdurulması kararları, idari işlemi değil, onun icrailiğini (yürütülebilirliğini) askıya alıcı etki yaparlar.[14] Bu suretle söz konusu idari işlemin hukuki sonuçlarını doğurmasına engel olarak, önceki hukuki durumun devamını sağlamaktadırlar.
Yargının böyle bir karar alması, idarenin yargı tarafından kontrol edilmesi anlamına gelmemektedir. Burada sadece hukuka aykırı işlemin yürütülmesi ve hukuk düzeninde yapılmış olan değişiklikler bir süre askıya alınmaktadır.[15]
Yürütmeyi durdurma kararının, buraya kadar yaptığımız tüm açıklamalar doğrultusunda idari işlemlerin hukuka aykırılığını ortadan kaldırmak ve esasında askıya almak için önemli bir araç olduğunu söylemek hiç yanlış olmaz. Zira, yürütmeyi durdurma kararı sayesinde, idari işlemlerin uygulanmasının durdurulması, telafisi güç veya imkânsız zararların doğması önlenebilmektedir. Yürütmeyi durdurma kararı, yine yukarıda açıklamaya çalıştığımız evrensel hukuk normları temelinde de düşündüğümüzde kişilerin haklarının korunması açısından da önemli bir araçtır. İdari işlemlerin uygulanmasının durdurulması, kişilerin hak ihlalinin önüne geçilmesine yardımcı olmaktadır.
Yürütmenin durdurulması yönündeki idari yargı kararları iptal kararlarıyla aynı etki ve sonucu doğurmaktadır. Bu demektir ki, dava konusu işlemi tesis edildiği andan itibaren ortadan kaldırmaktadır. Bunun sonucunda dava konusu işlem hiç tesis edilmemiş gibi olmakta ve dava konusu işlemden önceki hukuki duruma dönülmektedir. Ayrıca nasıl ki, dava sonunda verilen iptal kararı en geç 30 gün içinde uygulanmak ve haksız işlem davalı idare tarafından ortadan kaldırılmak zorundaysa aynı şekilde yürütmeyi durdurma kararı da bu şekilde ortadan kaldırılmak durumundadır. Fakat elbette bununla birlikte iptal ve yürütmeyi durdurma kararı arasında önemli bir fark bulunmaktadır. İptal kararı nihai bir karar iken yürütmenin durdurulması kararı nihai bir karar olmayıp ara karar niteliğindedir. Bu nedenle idarenin itirazı üzerine yürütmenin durdurulması kararının kaldırılması söz konusu olabileceği gibi yürütmenin durdurulması kararı verilen bir davada iptal isteminin reddi ve bunun sonucu olarak yürütmenin durdurulması kararının ortadan kalkması mümkündür.
Yürütmenin durdurulması talebi dava dilekçesi ile birlikte davanın açıldığı idare mahkemesine yapılmalıdır. Yürütme durdurma talebi iptal talebi ile birlikte dava dilekçesinde istenir. Burada önemli olan husus istenmesidir yani talep olmalıdır. Bununla birlikte dava açıldıktan sonra da yürütmenin durdurulması talebinde bulunulmasında bir engel yoktur. Dolayısıyla dava açıldıktan sonra da ayrı bir dilekçe ile açıkça talep edilebilmektedir. Yürütmenin durdurulması isteminde bulunulurken dava konusu işlemin somut olarak ne gibi telafisi güç veya imkansız zararlara yol açtığı açıklanmalı ve aynı zamanda dava konusu işlemin hukuka aykırılık nedenleri açık bir şekilde ortaya konulmalıdır. Söz gelimi dava konusu işlem nedeniyle kişinin işini kaybedecek olması ve bunun sonucunda gelirinden mahrum kalması, kendisini ve ailesini geçindirememesi, borçlarını ödeyememesi, yardıma muhtaç hale gelmesi dava konusu işlemin sebep olduğu telafisi güç zararlara örnek gösterilebilir.
Ayrıca bu başlık altında yeri gelmişken, nasıl ki yürütmenin durdurulması isteminde bulunurken somut olarak ortaya çıkan zararlar açıklanmalı ve dava konusu işlemin hukuka aykırılık nedenleri açık bir şekilde ortaya konmalıysa yani bir nevi gerekçe sunmadan işlem yapılmamalıysa burada mahkemenin vereceği yürütmeyi durdurma kararının da her mahkeme kararında olması gerektiği gibi gerekçeli olması gerektiğini belirtmeliyiz. Zira, gerekçeli karar hakkı her şeyden önce Anayasa’nın 36. maddesi ve AİHS’nin 6. maddesi kapsamında korunan adil yargılanma hakkının bir uzantısıdır. Hukuk devleti ilkesinin temini için nasıl idarenin eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olması gerekiyorsa, yargı organının denetimi de mahkeme kararlarının gerekçeli olması ile mümkündür. Yeterli ve tatmin edici bir gerekçeyle hâkimin kanaatinin hukuki sebepleri hakkında bilgi sahibi olunur. Kanun koyucunun öngördüğü şekilde yazılan gerekçe keyfiliği önler, tarafların yargı organına güven duymasını sağlar ve içtihat birliğinin oluşmasına yardımcı olur. Ancak, bir yargı kararı olan yürütmenin durdurulması kararlarının kimi zaman yetersiz gerekçeyle kimi zaman ise kanundaki matbu ifadeler kullanılarak verildiği görülmektedir. Gerekçe hususuyla ilgili olarak uygulamadaki her tür yargılamayla ilgili olarak ortaya çıkan bu sorunun, hukuk devletinin uzantıları olan hak arama hürriyeti ve adil yargılanma hakkına zarar getirecek nitelikte olduğu aşikardır. Son olarak belirtmek gerekir ki gerekçeli karar yazma hukukun üstünlüğü ve mahkemenin tarafsızlığını sağlamak için öngörülen kanuni bir yükümlülüktür.
VIII.UYGULAMADA YÜRÜTMEYİ DURDURMA KARARININ DAHA SIK VERİLDİĞİ GÖRÜLEN ALANLAR
Yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemlerin hukuka aykırı olması durumunda, her türlü idari işlemler için verilebilir. Ancak niteliği gereği bazı spesifik türlere yönelik davalarda ve özelinde daha çok şu alanlarda yürütmeyi durdurma kararının verildiğini görmekteyiz:
İhale kararları: İhale kararları, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde önemli bir işleve sahiptir. Bu nedenle, ihale kararlarına ilişkin idari işlemler için yürütmeyi durdurma kararı sıklıkla talep edilebilmektedir.
İmar planları ve ruhsatları: İmar planları ve ruhsatları da kişilerin özellikle malvarlığını önemli ölçüde etkileyen idari işlemlerdir. İmar planı, düzenleyici bir idari işlemdir. İYUK uyarınca, imar planları, imar planı değişiklikleri, parselasyon işlemleri yani bu idari işlemler sonucunda menfaatleri ihlal edilenler, bunlara yönelik iptal davaları açabileceklerdir. Yürütmeyi durdurma kararı da bu tip işlemlere yönelik sıklıkla talep edilebilmektedir. Zira, imar planının yürürlüğünün yargı kararıyla durdurulmasının inşaatlara ve ruhsatlara etkisi yadsınamaz.
İdari makamlarca verilen cezalar: İdari makamlarca verilen cezalar, kişilerin malvarlığına ve özgürlüğüne önemli ölçüde müdahale edebilmektedir. Bu nedenle, idari makamlarca verilen cezalara ilişkin idari işlemler için yürütmeyi durdurma kararı sıklıkla talep edilebilmektedir.
Memur atama ve yer değiştirme kararları: Devlet memurlarının atama ve yer değiştirmeleri, idarenin önemli yetkilerinden biridir. Yine, benzer şekilde atama ve yer değiştirme kararlarına ilişkin idari işlemler için de yürütmeyi durdurma kararı sıklıkla talep edilebilmektedir.
Yürütmeyi durdurma kararı, idari işlemlerin hukuka aykırılığını ortadan kaldırmak ve kişilerin haklarını korumak için önemli bir araçtır.
IX.YÜRÜTMENİN DURDURULMASI KARARI VERİLEMEYECEK HALLER
Uygulamada yürütmenin durdurulması kararının sıklıkla verildiği idari işlemlerden birkaçına kısaca değindikten sonra, burada yürütmenin durdurulması kararı verilemeyecek halleri incelemekte fayda var.
- İptal davasına konu edilemeyecek işlemler
- İdarenin kendi iç düzeni ile ilgili işlemler
- Açıklayıcı, yol gösterici, bilgi verici işlemler
- Hazırlık işlemleri
- Görüş bildiren işlemler
- Yoklukla sakat işlemler
- Yargı denetimi dışında tutulan işlemler
- Adli yargının görev alanına giren uyuşmazlıklar
hakkında yürütmenin durdurulması kararı verilemez. Hatta burada yeri gelmişken son maddeye ilişkin olarak önemine istinaden yukarıdaki kısımlarda da belirttiğimiz gibi, yürütmenin durdurulması idare hukukuna özgü bir kurumdur. Bu nedenle, adli yargının görev alanına giren durumlarda söz konusu olmaz.
X.YÜRÜTMEYİ DURDURMA KARARININ YERİNE GETİRİLMESİ, ETKİSİ VE YERİNE GETİRİLMEMESİNDEN DOĞAN SORUMLULUK
Anayasa m. 138/son, yasama ve yürütme organları ile idarenin, mahkeme kararlarına uymak zorunda olduğunu, bu organlar ve idarenin mahkeme kararlarını hiçbir surette değiştiremeyeceğini ve bunların yerine getirilmesini geciktiremeyeceğini belirtmiştir.
İYUK m. 28’e göre de ‘Danıştay, Bölge idare Mahkemeleri, idare ve Vergi Mahkemelerinin esasa ve yürütmenin durdurulmasına ilişkin kararlarının icaplarına göre idare gecikmeksizin işlem tesisi etmeye veya eylemde bulunmaya mecburdur. Bu süre hiç bir şekilde kararın idareye tebliğinden başlayarak otuz günü geçemez.’ Bu noktada, aktarılan hükümlerden de görüleceği üzere bir hukuk devletinde mahkeme kararlarını yerine getirmek idare için bir yükümlülüktür.
Daha önce de bahsettiğimiz üzere, nasıl ki, dava sonunda verilen iptal kararı en geç 30 gün içinde uygulanmak ve haksız işlem davalı idare tarafından ortadan kaldırılmak zorundaysa aynı şekilde yürütmeyi durdurma kararı da bu şekilde ortadan kaldırılmak durumundadır. Yani yürütmenin durdurulması kararı da 30 gün içerisinde geciktirilmeksizin yerine getirilmek zorundadır. Bu zorunluluğun gereği gibi yerine getirilmemesi durumunda davalı idarenin doğrudan, davalı idare personeli kamu görevlisinin ise, rücu müessesesinin işletilmesi suretiyle dolaylı olarak mali sorumluluğu bulunmaktadır. İdarenin bu zorunluluğa uymaması ağır hizmet kusuruna sebep olur. İdare bu davranışından kaynaklanan maddi ve manevi zararları tazmin etmekle yükümlüdür. Ayrıca yargı kararlarının kamu görevlileri tarafından yerine getirilmemesi halinde açılacak tazminat davaları ancak yine ilgili idare aleyhine açılabilecektir. Bunun sonucunda idare de, kamu görevlisinin kusuru derecesinde kararın yerine getirilmemesinde kusuru bulunan kamu görevlisine rücu edecektir.
Son olarak, konuya ilişkin belirtmek gerekir ki, Anayasa md.125/7 ifadesine göre, “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” Buna göre de idarenin mali sorumluluğunun varlığı bireyler nezdinde güvence altına alınmıştır. Anayasanın açık hükmü gereğince, idarenin tesis etmiş olduğu işlem veya yapmış olduğu eylem sonucu zarar meydana geldiyse, idare bu zararları gidermekle yükümlüdür.
XI.SONUÇ
İdari yargı denetiminin kabul edildiği ülkelerde, idarenin hukuka aykırı işlemleri iptal davası yoluyla ortadan kaldırılabilir. Bu sebeple iptal davası, idarenin hukuka aykırı tasarruflarda bulunmasını, kararlar almasını önleyen ve böylece idarenin hukuka bağlılığını ve hukuk düzeninin korunmasını sağlayan en etkili idari yargı aracıdır. İdarenin yargısal denetiminin ve dolayısıyla hukuk devletinin somutlaştırılmasının en önemli aracı olduğunu söylemek çok doğru bir ifade olur. Selçuk’un da dediği gibi iptal davası kanuni idare ilkesini vurgulayan en çarpıcı davadır.[16] Zira, bireysel menfaatinin korunması ve esasında ondan çok hukuk düzeninin korunmasını amaç edinmiş olan bu tür davalarda, idarenin faaliyetlerinde hukuka uygun hareket etmesi gerekirken buna aykırı davranarak hukuka aykırı bir idari işlem tesis ettiği tespit edilirse, işlem iptal edilerek, hukuk aleminde hiç yokmuş gibi hukuk düzenini ilgilendiren bir karar verilmektedir.
Yürütmenin durdurulması kararları, tıpkı iptal kararları gibi geriye yürür. Yani dava konusu kararı alındığı tarihten itibaren askıya alır ve onu işlemez hale getirir. Yürütmenin durdurulması kararı, uyulması zorunlu ve herkes için bağlayıcıdır.[17]
Çalışmanın en başında da benzer şekilde ifade etmeye çalıştığım gibi, iptal davaları ile yürütmenin durdurulması kararları birbirine sıkı sıkıya bağlıdırlar. İdarenin denetimini doğrudan veya dolaylı olarak etkilemektedirler. Yürütmenin durdurulması kurumunun iptal davasından ayrılması mümkün olmamakla birlikte, idarenin tesis etmiş olduğu işlemin kendiliğinden yürürlük kazanması ve yargı yoluyla yürütmenin durdurulması kararı verilmediği takdirde, idari işlemin icrası durmaz kuralının zıt şeklini ve dengesini teşkil eder.
İdarenin yürütmenin durdurulması kararlarına uymak zorunda olduğu hususu açıkça Danıştay kararlarında da ısrarla vurgulanmaktadır. Mahkemece verilen yürütmenin durdurulması kararının gereğinin idarece geciktirilmeksizin ve şarta bağlanmaksızın yerine getirilmesi gerekmektedir.[18] Yürütmenin durdurulması kararı, bir mahkeme kararıdır ve yürütmenin durdurulması kararı verildiğinde idare bu karara uymak zorundadır.[19]
Mahkeme kararlarını kasıtlı olarak yerine getirmeyen yürütme ve idare tazminat ödemekle yükümlüdür. Bu hareket tarzı, idare için ağır bir hizmet kusurudur.
(ESKİŞEHİR 23/03/2024)
KAYNAKÇA/DİPNOT
[1] Davıd S.Rubensteın,Relatıve Checks: Towards Optımal Control of Admınıstratıve Power, Wıllıam and Mary Law Revıew, vol.51, s 2169
[2] Ramazan Çağlayan, İdari Yargı Kararlarının Sonuçları ve Uygulanması, Seçkin Yayınevi,Ankara, 2000,s.225
[3] Şevket Apalak, İdari Davalarda Yürütmenin Durdurulması, Sayıştay Dergisi,No 31, http://www.sayistay.gov.tr,erişim tarihi:21.03.2014, s. 11
[4] Kazım Yenice, Hak Arama Özgürlüğü ve Danıştay, İnsan Hakları Yıllığı,C.2, TODAİE Yayınları, 1980, s.127.
[5] Anayasa Mahkemesinin 21.10.1993 günlü, E: 1993/33, K: 1993/40-2 sayılı kararı, www.anayasa.gov.tr. ErişimTarihi:21.03.2014
[6] Onar, s. 1971; Benzer şekilde Aslan, yürütmenin durdurulması kararının verilmesiyle idari işlemin ortadan kalkmadığını ancak kararla birlikte işlemin yürütülmesinin askıya alındığını ifade etmektedir (Aslan, s. 79).
[7] Onar, s. 1971-1973; Bu görüşe katılan Altay’ a göre; “Yürütmenin durdurulması kararında dava konusu işlem varlığını sürdürmeye devam ettiğinden bu kararlar, geriye dönük olarak değil, verildikleri tarih gözetilerek bu tarih itibariyle dava konusu işlem öncesi hukuki durumun geçerliğini sağlamaktadır.” (Evren Altay, “Yargı Kararlarının Uygulanması”, Danıştay Başkanlığı 139. Yıl Sempozyumu, Ankara, 2007, s. 120).
[8] Sarıca, s. 36
[9] Günday, s. 21; Uler, s. 7; Sarıca, s. 35; Aslan, s. 33; Akyılmaz/ Sezginer/ Kaya, s. 400; Çağlayan, İdari Yargılama Hukuku, s. 582.
[10] Akyılmaz/ Sezginer/ Kaya, s. 400; Çağlayan, s. 212.
[11] Danıştay 13. D. 23.05.2016, E. 2016/1092, K. 2016/1884; Danıştay 2. D. 06.10.2010,
E. 2010/672, K. 2010/3699, Lexpera İçtihat Bankası, www.lexpera.com.tr
[12] Sarıca, s. 37. Ve Sarıca, s. 34.
[13] Danıştay 13. D. 10.02.2009 E. 2007/15262, K. 2009/1606, Lexpera İçtihat Bankası,
www.lexpera.com.tr. Yürütmenin durdurulması kararlarının diğer yargısal kararlar gibi gecikmeksizin yerine getirilmesi gerekir. Anayasa’nın 2. maddesi ve 138. Maddesinin dördüncü fıkrası ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanun’unun (İYUK) 28. Maddesinin birinci fıkrası gereğince, idarelerin, yürütmenin durdurulması kararlarının gereklerine göre işlem tesis etmesi bir zorunluluktur.
[14] Danıştay 5. D, T. 11.03.1997, E:1996/2957, K:1997/546, Danıştay Dergisi, S. 95
[15] Aslan, s. 80
[16] Selçuk, a.g.m., s.75.
[17] Danıştay Dergisi 1979
[18] Danıştay 10. D, T. 11.12.1995, E 1994/4525, K 1995/6422, bkz. Bal, Yakup, Karabulut, Mustafa ve Şahin, Yahya. (2003). İdari Yargılama Usulü ile İlgili Danıştay 10. Dairesinin Seçilmiş Kararları, s. 764
[19] Gözübüyük, Yönetsel Yargı, s. 458